先跟大家拜個晚年，希望中華民國所有的貪官污吏，今年能夠通通抓起來。

        班長(以後也兼任本版版主)芮芮跟我討論網上開講的事情，提了幾個可以討論的題目，其中有一個是跟「反貪立法」有關，因為最近立法院正在討論「陽光法案」，我覺得事關重大，所以今天跟大家對這方面問題做個簡單的報告。

推動財產來源不明罪的背景！

        一個禮拜以前，立法院恢復開會，就在3月5號的第一次院會中，通過了修改「公職人員財產申報法」。本來這是一件好事，但是，如果我們仔細來看修改過的幾個條文，我們便發覺，立法院又做了一件表面工作，這個新的法律對於貪污問題，根本不會有任何嚇阻作用。
        最明顯的例子，就是所謂「財產來源不明罪」的除罪化。施明德號召反貪腐運動仍在進行中的十月，施先生就叫我研究，針對陳水扁家族及其親朋好友的貪污犯罪，是否可以參考世界各國的「財產來源不明罪」來定罪。後來，我提了一份包含十幾個國家有關規定的研究報告，建議修改中華民國「貪污治罪條例」第五條，增加所謂「白手套條款」，也就是針對像黃芳彥這種白手套的犯罪行為，以及財產來源不明罪，例如陳致中沒有工作卻擁有大量錢財所可能隱藏的犯罪行為。我並寫出具體條文以及立法理由，草案將兩種罪名賦與5年以下有期徒刑的罪責，送到立法院給各黨團參考，當時各黨團都表示願意支持。

立法院對於「反貪法案」又做了一次表面工作！

        行政院法務部也從善如流，將「財產來源不明罪」納入「公職人員財產申報法」修法範圍內，關於刑責部分，則規定3年以下有期徒刑。其實，「財產來源不明罪」或是「白手套條款」，規定在哪一個法律之內，或是訂幾年以下的有期徒刑，這是見仁見智可以討論的問題。最重要的是，修改法律以後，能讓檢調機關取得法源，能夠調查非公務人員不明的財產收入，或者調查親朋好友幫助政府人員貪污的行為。
        沒想到立法院居然把最重要的有期徒刑給廢了。雖然他們接受法務部建議，沒有修改「貪污治罪條例」，而去改「公職人員財產申報法」，但是卻只規定罰款，沒有任何有期徒刑的威脅。從法律的角度來說，立法院等於把幫人隱匿財產這種「犯罪行為」，一下子就轉換成「犯規行為」。正如大家所熟知的，必須是犯罪行為，檢調機關才能夠介入，如果只是犯規行為，就只有行政機關自己的調查而已。
        根據新修改的法律，對於財產異常增加者只處以十幾萬到數百萬不等的罰款。凡公職人員年度申報財產經前後年比對後，增加總額比本人、配偶及未成年子女全年薪資總額多一倍以上，無法提出合理說明或未說明者，可處十五萬元以上，三百萬元以下罰款。因為只有罰款，所以以後任何人有常不明的財產，因為不是犯罪，即使被告發，只能進行行政調查，檢察官也不能夠主動調查。
        事實上，三百萬以下的罰款，對於政務官以上的貪污行為，特別是阿扁家人這種重大的貪污行為，貪污金額動輒都在上億元以上金額，是完全沒有嚇阻力的。更何況，行政調查對於總統、院長、部長這種最高層級的政務官員，根本不會起任何的作用。再加上單純的「財產來源不明罪」如果不能夠配合「白手套條款」，貪污的人只要把錢放在其他親朋好友身上，犯罪証據就非常難以查察。最近，邱毅委員又揭發吳淑珍的哥哥吳錦發在新加坡有上億元的3個共同戶頭（也就是兄妹兩個人都可以提款）。如果按照現在新修改的法律，就算是事實，檢察官也沒有任何法律的授權可以去偵察。
        更有趣的是，3月5後通過的「公職人員財產申報法」，居然沒有施行日期。根據行政院的說明，公職人員財產申報法是因為牽涉到行政院、監察院及考試院太多行政命令要配合修改，所以條文沒有明訂施行日期，希望行政院自行橫禍訂定施行細則和日期。
        這種說法只能夠欺騙無知的民眾，因為了解立法技巧的人都知道，過去也有許多法律通過後沒有立刻施行，但是一定會在法條中明白規定半年或一年以後施行。像這種授權給行政機關自行訂定施行日的法律，是非常少的例外。
        明眼人一看就知道，與其說是因為行政機關來不及修改行政命令，還不如說是給全國行政首長們有一段緩衝的時間來應付新的規定。因為根據新的「公職人員財產申報法」，我國有一百三十多位政務官的財產要強制信託，新法並且將直轄市長、縣市長也納入強制信託的範圍。換言之，以後財產要強制信託的有：正副總統、五院院長、政務人員、公營事業政府首長以及地方父母官等公職，他們必須應將一戶自用房屋以外所有的不動產及上市、上櫃股票等財產，強制交付信託。
        這個本來是一個非常好的設計，沒想到居然沒有明定施行日期，而且還把施行日期交給行政機關來定。各位想一想，新法規定要強制信託的都是行政首長，法律居然明定由行政機關來訂法律施行日期。所以，我在媒體上諷刺說，不訂施行日期等於就是給行政首長一定時間的「脫產期」，等大家把信託的機構喬好，把自己的財產都安置妥善以後，新的法律才會公佈施行。

弄巧成拙的「稀釋效果」！

        這次修改「公職人員財產申報法」，立法院也有一些弄巧成拙的事。例如這次修法擴大了應申報財產的公職人員範圍，估計由現行八千多人增加到一萬五千多人。新法除了將「政務官」擴大為「政務人員」之外，原來法律規定十職等以上機關首長才要申報，現在則修正為各級政府機關之首長、副首長及職務列簡任第十職等以上之幕僚長、主管都要申報；另外公營事業機構正副首長、代表政府或公股出任法人董事及監察人的人員、公立學校正副校長、軍事單位上校以上正副主官、主管等，通通列為必須申報的公職。
        表面上看來，擴大申報範圍也是一件好事。但是事實上，申報財產的人增加的越多，「公職人員財產申報法」預防高官貪污的功能就越少。這是所謂的「稀釋效果」。因為，監督政務官財產申報的是監察院，而監察院只有20幾位委員以及不到十人專管財產申報的職員，以這樣的人力，要面對一萬五千位政務人員，以及政務人員的配偶及他們的未成年家屬，加起來數萬人。監察院要仔細地去查他們的財產是不是清白，根本就是緣木求魚。
        因此，反貪腐總部當時提出法律修正版的時候，特別建議兩點：第一，如果要擴大財產申報的範圍，就必須分級來監督。也就是，監察院只監督總統、院長以及部長這一個最高層級的官員。至於其他的上萬個官員，就交給院長部長自己來監督。只要第一級的官員被監察院監督很嚴格，相信第二級官員也不會容易有貪污的行為。如果不能分級，卻又擴大申報的範圍，把所有的人放在同一個天平來觀察，其實等於沒有監督。第二，如果監察院的人數不夠，法律應該明文授權，讓監察委員能夠委託民間的律師、會計師等人來協同查察，也就是所謂「官管民辦」的辦法。如此一來，不但不必增加監察院人事，而且可以對於每一個政務人員，特別是最高層級的政務官，年年進行非常仔細的財產調查。
        這兩個建議顯然立法院並沒有完全接受，卻單方面地擴大了「財產申報」的範圍，表面上好像回應了我們的建議，事實上卻使「公職人財產申報法」變成更混亂。如此一來，隱藏在上萬個政務人員中間的少數幾個真正的貪污犯，未來一定會更容易隱藏起來。

媒體焦點已由"反貪"移至各政黨的"總統候選人"上！

        以上這些理論其實都很簡單，我絕對不相信立法委員完全不懂。我懷疑，是不是因為立法委員自己也有所謂「白手套」的問題？甚至，是不是絕大多數的立法委員也都有「不明財產問題」？所以他們有一些即使不喜歡阿扁貪污，但是卻不敢把「不明財產」當做犯罪來辦，也不敢在「公職人員財產申報法」中增加所謂的「白手套條款」。
        更可惜的是，台灣真是一個健忘的社會，當時多少人希望認真的修改反貪污法案，立法院承受了很大壓力。但是現在，全國人民都在專注各政黨總統副總統的候選人，每天例行新聞有80%圍繞在這些政治人物身上，很少人繼續關心這個關係到台灣未來的重要法案。我不曉得下一次，什麼時候再有機會來修改「公職財產申報法」或者是「貪污治罪條例」，但是我知道現在的法律是不能夠有效的防貪去腐的。

姚立明 2007/03/12