一、前言：終結民主內戰
現行憲政體制有太多的弊病，逼使任何一位認真關心國家利益、嚴肅思考台灣前途的知識份子，都必須去面對。憲政改革是不能迴避的真實問題，也是良心問題。我們的中央政府體制，是一個十足困惑混亂的獨特超級總統制，持續引發朝野政黨的對抗，形成行政與立法機關的僵局，更造成了總統府與行政院因權責不明而陷入緊張關係。我們的總統與國會的選舉制度，產生了一個加深社會分裂的兩大黨體制，讓族群的歷史衝突被制度化而無法化解，也讓國家認同與國民意志無法順利形成，更使得公共政策的產出，被無謂的政治分歧所誤導。社會內部的對抗，形成了學界所稱的「民主內戰」，嚴重地阻礙了國家利益。我們認為，混亂的中央政府體制以及對抗性的藍綠兩黨體制，正是當前台灣政局紛亂、人民苦悶的根源。
推動內閣制修憲，最根本也最重要的目標，即是建立權責相符、能夠解決對立僵局的中央政府體制──議會內閣制，並且要以聯立式單一選區兩票制，來打破藍綠對抗、改造政黨體制、重建社會團結，進而藉由第八次修憲的公民複決程序，我們更將重新確立國民主權與憲政制度的聯繫。這就是台灣的新世代對於未來國家體制的願景，
二、憲政體制混亂的緣由
現行憲法的問題，早在1947年制憲時就已種下根由。當時憲法起草人張君勱先生原本設計的是一部根源於內閣制精神的憲法。即使在後來的中華民國憲法裡，總統並不握有實權，其角色對外代表國家，對內統合各院以及各省，真正行政最高長官為行政院長。但當時的實權領導者蔣介石先生無法忍受在地位上比他更高的職務，同時有四個職務（另外四院院長）與他平等，因此他選擇角逐總統，而非行政院長。
蔣介石擔任總統後，立即成為實權總統，破壞了原本的內閣制精神的憲法；本來應握有實權的行政院長成為虛位的總統幕僚長。從此之後總統就被視為權力的最高掌握者。以總統為最高權力擁有者的政治文化，被國民黨帶到台灣，透過蔣氏父子長期的集權領導模式，尤其是運用動員戡亂時期臨時條款來擴充總統權力，使得總統制文化(人民期待英明的國王)而更被強化而深入人心。直至1990 年代台灣的民主化時期，雖然對於民主改革的步調或內容，各方有不同的意見，但是絕大多數政治菁英（包括多數民進黨人士）似乎都不假思索地認定總統是最高的權力掌握者。
但在當時的憲法仍然是內閣制的情況下，如何才能讓總統成為明文合憲的權力掌握者？這問題在1996 年的修憲獲得解決，那次修憲取消了國會對行政院長的同意權，徹底扭轉了憲法原有的內閣制精神，使得憲政體制完全地傾斜。取消立法院對行政院長任命的同意權，造成嚴重的權責不符。總統有權無責，行政院長有責無權。行政院長被總統任命後，其執政正當性不來自於人民（非直選），不來自於國會（不需同意），僅來自於總統。行政院一方面必須照辦總統府的交代，另一方面又需要應付立法院的責難，實在是一個有責無權的苦差事。
至於總統職位，由於憲法原本設計的虛位總統應超越黨派政治，以統合中央各院，職位本身的位階高於五院，自然沒有所謂立法院監督或制衡總統的問題。然而修憲以後，總統職位位階維持不變，仍高於五院，職務卻從虛權轉為實權，造成總統所做的一切決策由行政院承受，總統本身卻不需立法院的監督與制衡。唯一能夠對總統產生制衡的就只剩下四年一次的大選。一位連任的總統，在他八年任期中只需被檢驗一次，如此的有權無責，代表制度出現了嚴重問題──民主體制上基本的「責任政治」精神陷入嚴重危機 。
同時，實權總統與行政院長之間的權責難以劃分，造成決策體系紊亂，品質不佳。總統挾其全國民意代表性，承載選民直接的付託，面對由其直接任命的行政院長，很難期待他會自我節制權力的行使。就算總統願意遵照憲法，僅決定「國家安全大政方針」，其權力涵蓋範圍仍然既深且廣，而且極難與行政院清楚區分。在這種權力架構下，行政院長權力的多寡完全決定於總統介入權力操作的程度。若有一個不懂自制和拿捏分際的總統，連國營企業人事案都會介入時，行政院長就如同虛設。這導致行政院可能進行長時間的政策擬定與推演，卻可能因為總統府的一通電話而全盤推翻。而總統府本身除了國家安全會議外，並沒有配置健全的政策幕僚組織，總統本人也不主持內閣會議（行政院院會）；況且制度上，政務資訊彙整的制度核心仍是行政院。由於行政院對總統權的徹底臣服，使得總統握有對大小政策的最終決定權，卻缺乏來自行政體系的完整資訊，反而只能仰賴親信幕僚和民間友人提供建議，時常與行政院的政策相牴觸，直接造成決策過程黑箱化、決策反覆和決策品質的低落。
現時的憲政架構不只在政府權責分配出現了問題，政治權力的統合也出現嚴重分化情形。由於原本的內閣制框架，憲法並沒有設計虛位總統與實權內閣的正式溝通管道，導致在修憲後總統府與行政院成為缺乏制度性配合，而實際運作上疏離的機關。權力分化不只如此：由於政黨體系與文化，執政黨中央與國會黨團同樣是實際的獨立權力機關，再加上反對黨的黨中央與國會黨團，嚴重的權力分化，彼此間又缺乏正式的意見整合平台，加上非正式的溝通成本極高，導致相互矛盾甚至攻訐，引起機關間的摩擦與不信任。
而立法與行政的僵局，更是2000 年政黨輪替以來最大的痛，凸顯出現行憲政架構的根本問題。不像法國第五共和憲法，我國總統沒有主動解散國會之權。僵局發生時，立法院因為懼怕被解散，而不願意倒閣，導致僵局無從化解。雖然有部分政黨人士主張，只要陳總統願意遵從九七修憲的雙首長制「共識」，把組閣權交給立法院多數政黨聯盟，就可避免僵局。然而憲法究竟有無此共識，並未見於憲法條文，亦未為廣大選民所認知，更缺乏相關憲法制度的配合，無法產生憲法上拘束力可想而知。何況此時「變形」的雙首長制，缺乏清楚合理的內在邏輯，任何一位總統都難以遵循。憲法在制度設計上即使有所缺失，在先進民主國家裡尚能夠依照成熟的政治文化與憲政傳統而運作。但是在台灣兩極對抗的政黨體系中，憲法的缺失只是讓政治情勢更為惡化。缺乏協商的政治文化，使得憲政制度上的問題都激化了藍綠政黨之間的對抗。政黨體制的失常，加上前所論及的權責不符與權力分化，將使台灣陷入永難醒轉的憲政噩夢。
三、內閣制修憲的基本原則
法政學界有鑑於憲政秩序的混亂，早已呼籲此時台灣必須進行第八次修憲，以議會內閣制、聯立式的單一選區兩票制，來改造中央政府、重建政黨體制，終結民主內戰。因此我們提出修憲五原則：前言總綱不動、中央政府體制採議會內閣制、國會選制採聯立式單一選區兩票制、憲法本文公投以及降低修憲門檻。在程序上提出修憲的三步驟：誠信、共識與協商。由政黨領袖、國會領袖、社會意見領袖以誠信共同主導，以修憲五原則為共識基礎，修憲條文內容由立法院各黨團進行具體協商。修憲若能成功，則從憲法的正當性來源（公民複決）、中央政府體制（議會內閣制）、政黨體制（良性的政黨競爭）以及社會結構（打破藍綠對立、重塑社會分歧）來改善台灣當前政治亂局。
由於第七次修憲所訂下的修憲門檻，使得第八次修憲極度地困難。現行憲法增修條文第十二條規定：「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定。」如此嚴格的修憲門檻，逼使我們必須認清幾個事實：
第一， 任何政黨或政治勢力沒有辦法獨力推動修憲。修憲需要各政黨的合作。
第二， 未能獲取絕對多數民意支持的修憲案不可能通過。修憲需要在全民之間獲取最大的共識。
第三， 要推動修憲十分困難，但是要破壞修憲則很容易。只要任一主要政治黨派的領導者，存心從憲改運動中獲取個人政治利益，堅持不符實際的修憲主張，就會立刻導致修憲的破局。
第四， 因此推動第八次修憲必須要有優先順序的觀念。必定要能夠尋求各黨派、各民意區塊之間的最大公約數，以此作為本次修憲的優先目標。其餘憲改理想必須循序漸進，在降低修憲門檻以及繼續獲取共識之後才能夠達成。
在2007年初開始，一群法政學者討論後提出所謂修憲五原則(包含「五要五不要」說帖)。這五原則是我們認為對台灣的政治發展最為關鍵，而評估朝野各政黨可以同意的修憲基本主張。我們修憲的五原則是：
第一、 總綱不動；
第二、 中央政府體制採議會內閣制；
第三、 國會選制採聯立式單一選區兩票制；
第四、 憲法全部本文依修憲規定交付人民公投同意；
第五、 降低修憲門檻。
（一）為什麼要維持前言總綱不動
我們的修憲五原則之一即為前言與總綱不動。前言與總綱不動，是因為我們認知到，處在統獨的夾縫中，我們必須依靠最大的智慧與耐心，用最務實靈活的策略，才能長久平息台灣主權的爭議。不能忍辱負重，缺乏步驟與方法，只會加劇內部政治對抗，甚而會進一步挑起兩岸或國際爭端。事實上，現階段台灣所處的國際局勢不允許台灣人民針對國旗國號做修改，亦不鼓勵我們對主權範圍做明確的宣示，這是客觀的事實。絕大多數台灣人民對國家處境與國際現勢的體認，都認知統獨不是當前急迫的選擇。我們保有中華民國國號，並非顯示我們對某一特殊國名有所偏袒，而是我們遵循理智做出了實質生存優先於名目的階段性選擇。因此，保留現行憲法的總綱，是台灣人民在特定歷史階段的自主理性選擇。
另一方面，「中華民國」憲法的存在，對台灣的民主自主與事實獨立有其歷史貢獻，即使是急進獨派人士亦無須否定中華民國存在的意義。就此而論，肯認現行憲法，不動總綱，正是團結國民意志、鞏固實質主權獨立的重要路徑。更且，台灣人民若能基於對國家處境與國際現勢的深刻體認，順利透過全民複決的修憲程序，行使最直接的國民主權，在特定歷史階段做出自主理性地選擇，這正是對主權地位的最莊嚴的宣示！只要修憲能夠通過極高門檻的公民投票，無須更動總綱，台灣人民作為中華民國國家的主權者便毫無疑義！
（二）為什麼要憲法本文公投
雖然我們認為現行憲法在過去數十年行憲的過程中，早已獲得了台灣人民的同意。在此意義上，我們認為台灣人民是擁有憲法的──現行中華民國憲法就是台灣的憲法。假使客觀條件許可，如果是為了進行大幅度的憲政制度調整，或是立國精神的宣示，則理論上另行制憲也不失為一個合法合理的選項。但由於現行憲法在台灣是合法的，因此另行制憲並不必要，不另行制憲絕不會造成台灣人民沒有自己的憲法的問題。但是，由於現行憲法通過施行當時，台灣還未納入中華民國領土，也就是台灣人民針對這部憲法從未表態過，這個事實使得現行憲法確實在正當性仍然被許多人爭議，因為它不曾在台灣經過正式的憲法程序被人民接受，僅僅是透過民主化的實施而被間接認可。因此，我們主張，第八次修憲應該放棄增修條文體制，直接採取憲法本文交付公民複決，彰顯台灣人民是國家主權擁有者的事實，也永遠解決現行憲法在台灣的正當性問題。
因為，憲法乃是人民與國家所訂的基本契約，保障人民在國家體制下的權利，同時限制國家公權力的行使。然而如此重要的基本契約在台灣卻從來沒有機會讓台灣人民以憲法程序來直接認可，這不能不說是一個缺憾，也使現行憲法不斷遭受有心人士挑戰，人民無法建立憲法感情。若能夠在此次憲政改革過程中，人民以修改本文的方式，經由實質上超越任何可能的制憲程序的超高修憲門檻，對整本憲法本文行使同意權，則現行憲法將確實的成為台灣人民所認同的憲法，徹底解決憲法正當性的問題，同時對台灣的主體性作再次的確認。
從憲法本身的體例而言，過去七次修憲所採取的增修條文體例，已經使憲法流於不必要地蕪雜與紊亂。既造成憲法制訂、操作與解釋上無謂的困擾，更不利於憲法教育與憲法意識的推廣，有礙於憲政制度的落實。因此，我們主張，第八次修憲應該放棄增修條文體例，直接修改本文，並將憲法本文交付公民複決。更進一步，既然台灣人民即為中華民國國民以及由現行憲法所代表的主權者，更無理由反對主權者直接複決憲法本文之理。過去七次修憲，不修改憲法本文而採取增修條文體例，已屬十分牽強，此次修憲若由國民直接行使複決權，如果還不讓人民針對憲法本文做表決，無異於否定此二千三百萬國民乃為國家主權者的事實，這將是國民難以理解也難以接受的。
（三）為什麼中央政府要採取議會內閣制
憲政制度的優劣，是一個無止境的辯論。很多人認為憲政制度沒有所謂的優劣。但我們認為，議會內閣制確實有其優越性，包括內閣制擁有解決僵局的機制、內閣制下不受歡迎的領導人（總統或總理）有較佳的退場機制、內閣制鼓勵妥協的政治文化、內閣制的貪腐問題比總統制較不嚴重等。再從國際比較觀點來看，議會內閣制對於新興民主國家而言，成功的比例較高。
議會內閣制最重要的優點之一是擁有解決政治僵局的內在機制，這是面對台灣當前困境與永續發展最為重要的優點。因為總統制沒有解決政治僵局的機制，而內閣制有。在總統制中，行政與立法各自擁有自己的民意基礎，彼此任期確定，國會不能對總統提出不信任案，總統也不能解散國會，雙方地位平等，沒有隸屬關係。在這樣的關係下，國會擁有預算審查權及人事同意權來監督行政部門，而總統則有法案否決權來制衡國會，雙方均有完全癱瘓對方的武器，而唯一不用這武器的理由在於對方確定會報復的事實。總統制的相互癱瘓機制，對某些政客而言，反而可能鞏固極端派的支持，因此反而鼓勵了僵局。
反觀內閣制，就有很清楚的解除僵局機制。首先行政權的取得原本就來自立法權的多數，而在執政期間，如果失去了立法多數，而產生僵局時，國會有倒閣權力，而行政首長也有解散國會權力。當然有人會質疑，這樣的機制會否常常造成行政當局的流產，這個疑慮可以用德國式的建設性倒閣獲得相當程度的解決。德國式的建設性倒閣規定，在國會以二分之一多數選出總理繼任者之前，不得對現任總理提出不信任案，這制度保障政府的持續性，讓行政權不會因為立法權的生態變化而中斷。
內閣制的第二個優點是沒有總統制的僵硬性。在總統制下，當最高領導人已經非常不受歡迎時，由於任期保障，而無法使其去職。但在內閣制，如果總理已經聲望低落，在野黨可以倒閣，同黨也可以要求他自己下台，而不會引起憲政風波。但是在總統制下，除了彈劾外，只能等到總統任期結束，別無他法（少有國家有罷免制度），所以制度十分僵硬。進一步的嚴重後果是，政府的危機可能會引伸成整個憲政體制的危機。在過去的拉丁美洲，就是這種僵硬制度逼使軍人干政，來推翻不受歡迎的總統。
第三個優點是內閣制鼓勵形成國會多數。研究顯示，在總統制國家，總統所屬的執政黨，在國會同時擁有多數席次的並非常態。缺乏國會多數一來使得政務難以推動，二來總統可能因而繞過國會，採行許多其他方式推動法律或政策，因此而導致憲政危機。上述這兩個原因導致總統制，或者總統權力較大的半總統制，比較容易造成政局不穩。全世界老牌民主國家中，只有美國一國是採行總統制，其餘多是議會內閣制。在新興民主國家方面，學界所做的比較研究發現，在第三波民主化潮流中採用半總統制的國家中傾向總統虛位的愈安定，如立陶宛、葡萄牙…等國；愈傾向實權總統的，政局則愈不安定，如俄羅斯、白俄羅斯…等國。實際上，在整個第三波民主化的國家中，政局安定國家採純粹內閣制也遠比採總統制的為多。
世界銀行（The World Bank）依據2004 年政治穩定度調查製成一張評量表，把調查的四十一個國家的分數和排名予以列表(附表一)。根據附表一，前二十名政府體制統計：內閣制及偏內閣制14 國、總統及偏總統制國家6 國。全體政府體制總計：內閣及偏內閣制20 國、總統及偏總統制國家20 國、其他1 國。從數字看來，內閣制陣營──包括內閣制和傾向內閣制的半總統制有19 國，而總統制陣營有21 國，雙方旗鼓相當，但最安定的20國中，內閣制陣營高達14 國，總統制陣營卻只有6 國，不到前者一半，相反的最不安定的21 國中，內閣制陣營只有6 國，而總統制陣營卻高達14 國，超過一倍。
內閣制的第四個優點，也是晚近學界最熱門的研究議題，是總統制比內閣制更容易產生貪腐。理由第一是總統可以任命的人事範圍太廣，涉及的經濟利益也太龐大，但都是由他一人決定，其決策相較於內閣制的內閣會議更不透明化，所以不但容易貪腐，也容易形成親信政治，讓身邊的人都有介入空間。過去政界的刻版印象是內閣制容易形成分贓政治，總統制則易於維持清廉。但這是完全沒道理的說法。因為總統制可以由一人或極少數內圈人士決定分贓體系，內閣制反而是有不同政治力量的制衡與制約。另外，在內閣制下，如果總理或內閣團隊的政績受到肯定，可以一直做下去，所以比較會愛惜羽毛；總統制則是任期固定，所以比較有誘因在任期內攫取最多資源和利益。
內閣制比總統制有助於清廉政治的論點，也受到比較研究的證據支持。國際透明組織（Transparency International）於2004 年所做的政府清廉度的排名，來衡量同樣的四十一個新興民主國家發現，最清廉的20 國中，總統制有6 國，但內閣制則有14 國；最貪腐的21 國之中，總統制高達14 國，而內閣制才6 國（附表二）。
上述幾項內閣制的優點幾乎都可以在台灣找到若干回響，譬如國會少數的執政困境，立法行政的嚴重僵局，沒有合理的憲政途徑讓總統去職等等。但是內閣制對台灣的另一個重大意義是適合於解決族群衝突。因為相對於總統的是讓權力贏者全拿，內閣者則是本質上強調權力分享。例如當沒有政黨取得多數時，是要組成聯合內閣，或者是內閣必須嘗試在國會結盟形成國會多數。我們必須承認，台灣目前最大的政治衝突就是國家認同的衝突，但是台灣的特別挑戰是，我們在外部有一個強大的威脅，所以特別需要內部團結。事實上，十年前施明德先生擔任民進黨主席時所主張的社會的大和解，與政治上的大聯合內閣，正是著眼於此。十年過去，台灣的藍綠衝突更加嚴重，因此建立一個權力分享、鼓勵妥協的憲政體制是刻不容緩！
我們對於憲政改革的另一主要考量就是改革的可行性。由於憲政改革對於台灣民主發展未來太過重要，憲政改革必須以成功的可能性為重要考量因素。若以現實面來考量，立法院是目前修憲機制中唯一可提案修憲的機關，立法院修憲方向的意願勢必要納入考量。修憲若是朝總統制方向進行，必須賦予總統法案否決的權力，這等於大幅削減立法院的權力，以目前的政治生態，要求四分之三立法委員提案削減自我權力似乎完全不可能。然而若修憲方向往內閣制進行，首先內閣制國會以現行113 席顯然不可能運作，國會席次在內閣制憲政框架下勢必要往上修正，提供現任立法委員足夠誘因提案修憲。
雖則也有國人主張，仿效法國第五共和，修憲賦予總統解散國會權，即可解決現存的行政立法對抗的政治僵局，但我們反對這個觀點。從現實上，修憲賦予總統主動解散國會之權在此時的台灣幾乎無可能性。主動解散國會權給予總統極強的政治槓桿，讓他選擇最有利自身及所屬政黨的時機解散國會。法國此制反映了第五共和憲法的制訂背景：強人戴高樂意欲超越黨派，以共和國總統之尊，超越第四共和國會中的黨派傾軋，並高度強化行政權以應付如對外戰爭的重大危機。反觀我國甫經民主轉型，對強人政治仍然戒慎恐懼。而且，國家認同的紛爭與歷史記憶的糾葛，使總統難以單純透過民主選舉（就算取得過半選票），取得「超越黨派」的統治高點。因此，雙首長制在我國只可能以當前的「變形」維持下去。
更何況，現任總統所引發的政治爭議在民眾心中記憶猶新。此時要修憲擴充總統權，不僅不可能通過立法院，也不可能通過公民複決。現行的總統制，將一再容許集總統制下之分立政府（總統與國會多數分屬不同政黨）與內閣制之少數政府（閣揆未獲國會多數支持）這兩種最危險型態之大成的情況發生，對我國民主鞏固將繼續造成重大威脅。而如果硬要將國會多數政黨聯盟必然取得組閣權的規範放入憲法，無論誰贏得國會選舉，就取得組閣權，那和內閣制又有何差別？何苦徒然分割行政權，導致決策體系紊亂與權責不符？
在民主共和的議會內閣制之下，國家元首如何產生，是不能迴避的問題。我們主張總統為虛位元首，改採間接選舉產生，並且不設副總統。如果總統直選無法取消，則我們主張在憲法明文訂定總統權限，嚴格限制總統權力。中央政府體制採取內閣制後，總統必須成為虛位的國家元首。虛位國家元首雖有人民直選的國家，如愛爾蘭、芬蘭，但是在如台灣這樣的新興民主國家，若採內閣制實在不宜直選總統，因為要求一位擁有大量直接民意基礎的國家元首，自我約束不去介入一個由間接民意產生的政府運作，以台灣目前的政治生態來說是極為困難的。
有政界先進認為，一個面對強大外敵的國家必須要有一個直選國家元首，一方面能夠在國防外交上政策上作即時的危機處理，一方面統合全國國民意識一致對外。我們認為，台灣國家認同問題雖然並不如想像中嚴重，但是不論是因為政治操作或是因為歷史情感因素，這個問題仍然強大到成為台灣政治陣營分野的唯一分水嶺。我們看到，除了1996 年以外的總統選舉都造成黨派與族群的強烈對立；而當我們的總統當選人本身不具備充分的政治道德與責任感時，就會拿對外的敵我矛盾當作對內的政治動員工具。國家元首原本應團結國民意志一致對外的意義，在台灣的政治現實中並不存在。事實上，總統本人反而可能成為分裂國民意志的最大因素。有些人認為，這與特定領導人的個人特質有關，但是我們認為最大的因素仍然是制度。政治人物追求權力是無可厚非的，在追求權力的過程中，他們往往會選擇最容易的道路。而操作對立對政治人物來說，往往就是最容易的。只要制度存在著誘因，往後總統職位和總統選舉過程，就會繼續成為國家分裂的因素而非團結的因素，不論任何人當選都是如此。
我們認為，議會內閣制下的虛位元首，反而真能夠在台灣扮演好統合國民意志的角色。一個沒有實權且非直選的元首，由一位廣受社會敬重的資深政治人物或非政界人士出任，沒有實權讓他能夠超越政黨利益，而他本身以其社會聲望，不需直選也可獲得國人肯定，人民也會因他代表國家為傲，國民意志的統合因此能夠促進。握有實權的內閣總理僅代表政府而不代表國家，政府只不過是個冷酷的行政機器，人民對政府不需有任何感情的寄託，僅僅依據其政績表現而決定支持與否。政治人物對於總理位置或政府執政權的角逐，是理性的政治操作，不應該影響人民對這國家或土地的情感。握有實權的內閣總理處於政治競爭的風暴核心，難免陷於激烈的爭議當中。其所代表的政府無論是否有相當作為，總是難以超越日常政治的風風雨雨。相較之下，總統做為國家象徵的崇高地位，反而會因為非直選與虛位性質而獲得確立。
（四）為什麼國會選舉要採取聯立式單一選區兩票制
1. 打破藍綠壟斷
聯立式兩票制輔以高額的政黨比例代表席次，有助於打破兩黨體制，促成新政治力量的創生。新的政黨體系，是台灣民主向前邁進的最重要關鍵。
台灣現行的兩大黨為主的政黨體制，亦即一般所謂的藍綠對抗體制，僅僅是歷史的遺留，而缺乏前瞻的意義。但是歷史的對抗，卻被現行的憲政體制所制度化，不但延續下來，甚至更加激化。國民雖然普遍不滿兩大政黨，卻苦於沒有新的選擇，只能在兩大陣營裡支持一方或敵視另一方。人民被藍綠兩大陣營所綁架的苦境，正如林義雄先生在退出民主進步黨時所說，人民在政黨號召之下互相對抗，已經失去了做為國家主人的地位。我們認為，國家分成兩半，人民互相對抗，這正是台灣民主的嚴重危機。內部兩極對抗的體制，是無法維繫的，是必然崩潰的，也是會將台灣帶上絕路的。然而現行的總統直選，以及未來即將施行的並立式單一選區兩票制，特別是在一百一十三席的總席次，而政黨比例代表又僅佔三分之一的情況下，將更加強化藍綠陣營的對立。
兩大政黨如何綁架人民？原因在於人民並無其他的選擇。現有的小黨，都是在藍綠兩大陣營裡苟且生存，受到兩大黨很嚴重的擠壓和介入，缺乏獨立的黨格。何況藍綠陣營裡的各政黨，都還是沿著民主化的歷史問題以及統獨與國家認同問題的軸線而分佈，並沒有在經濟與社會政策的光譜上，為人民提供有意義的差異選項。
人民為何沒有選擇？因為憲政制度扼殺了小黨生存的空間。總統制和總統直選造成權力的零和性質，鼓勵並鞏固了兩黨體系。2005年的第七次修憲所達成的單一選區與國會減半，造成嚴重的票票不等值（馬祖八千人一席、原住民三十萬人六席、宜蘭47 萬人卻只有一席）。這樣的國會選制不符合民主平等原則，也可能造成政黨體系的嚴重失衡：兩黨對抗體制將被確立，第一大黨將長期掌握國會的多數席次，小黨將被排除。席次過少導致不分區名額被嚴重壓縮，預示著未來政局將邁入一大黨（國民黨）、一中型黨（民進黨）、幾乎無小黨的局面。聯立式的單一選區兩票制，輔以適當的國會總席次，將會有效地維護新的聲音、多元的意見，能夠在政治體系裡生存，從而促進國民對政治體系的參與和認同，更保障了國家的團結和穩定。
2. 促進多元代表
純粹單一選區可見的結果就是兩黨制，美國與英國都是純單一選區制，也都是兩黨政治的典型代表。兩黨政治雖然相對穩定，然而社會代表性卻是不足的。除了代表性不足外，純粹單一選區制所造成的兩黨政治容易造成選民的政治冷感，原因是選民覺得自己的意見無法獲得單單兩個主流政黨的充分表達。在採取聯立制兩票制的德國，有多元的政黨代表不同民意，選民有相當大的選擇空間，因為不像純粹單一選區制，選民知道投給小黨的票（只要能超越5％門檻）不會浪費掉。這也讓德國的選民參與率仍能維持極高的水準。
台灣由於歷史的因素與現時的政治操作，讓所謂國家認同的問題成為台灣唯一值得辯論的公共議題。事實上，我們認為，台灣並不真的存在國家認同的問題，台灣絕大多數的人都認同中華民國是一主權獨立國家，台灣絕大多數的人也認同台灣的未來只由台灣兩千三百萬人決定，對我們來說這樣的共識就已經代表台灣人民的國家認同。然而國家認同在台灣已經淪為選舉工具，傷害台灣整體國家利益。我們若將所謂統獨或國家認同的意識型態從兩大陣營抽離，兩大陣營在社會價值或社會政策上的主張則沒有很明顯的差異。
去年修憲後的制度，非但無法打破現在這種畸形的假議題政治，而且任何想要代表不同社會價值與政策選擇的新興政治力量，都會被現行的憲政制度扼殺，台灣將陷入夢魘般的惡性循環：藍綠兩大陣營以國家認同進行內部對抗→社會對此一議題無興趣的選民停止參與政治→兩大陣營支持者偏激化→兩大陣營為討好偏激選民更加激進→造成更多對此假議題不滿的選民放棄政治。
我們擔憂，台灣的民主會在這樣的惡性循環中逐漸失去活力，原因不是因為獨裁復辟或是中國的干擾，卻是因為人民對民主政治的絕望。唯一可以打破這惡性循環的方法就是改變現有的選舉制度，用德國式聯立制讓台灣多元的聲音獲得代表，也藉此讓台灣民主獲得向前邁進的生命力。
3. 提升國會素質
不少人對於內閣制要求以國會議員出任內閣閣員感到疑慮，認為以目前台灣國會議員的素質，如何能夠勝任內閣閣員？若我們要採英國式的純單一選區內閣制，這個疑慮的確值得考量，因為在純單一選區制中，沒有人有完全的當選把握，如英國1997 年大選時，當時保守黨多位內閣閣員竟在所謂的安全選區中落選。也就是說，純單一選區內閣制中，政黨內閣的組成可能會消極的取決於選後結果。然而聯立式單一選區兩票制卻沒有這樣的問題。
聯立式兩票制的國會通常有一半的議員由政黨推薦名單中產生，政黨可因推薦名單而獲得相當大的人事空間。主要的內閣閣員或是政黨準備培養為內閣部長的政治人才，可以由政黨推薦名單獲得當選保障。而政黨想要在選舉中得到更多的政黨票，勢必要呈現最強的名單陣容，選出後的國會議員素質自然會提升。
（五）為什麼要降低修憲門檻
綜觀世界各國修憲門檻，除聯邦國家因邦自主性問題，修憲需經各邦或多數邦同意外，在單一中央政府國家中，以我國修憲門檻為最高。在國會階段需以四分之三門檻通過修憲案已經是世界獨一無二，公投階段需以公民數過半贊成更是世界憲政史上僅見。然而諷刺的是，2005年修憲同意票僅佔公民數之19％，卻通過了一個未來需要50％公民才能修改的憲法修正案，這麼高的修憲門檻毫無實質理由也缺乏程序正當性。
再者，如同前述，憲法乃是人民與國家所訂的基本契約，現行憲法對於諸多人民權益的保障仍屬不足，為了不讓此次憲政改革過於複雜，我們選擇暫時不處理這些問題，然而這些重要的問題應該在未來的修憲獲得妥善處理，因此在此次修憲，我們主張以多數國家所採的國會三分之二同意與公投有效票二分之一同意，作為合理的修憲門檻。
四、修憲的時機
國會裡存在著修憲的動力，是修憲成為可能的前提。在前（2005）年四月間，部分現任立委主張廢棄第七次修憲所達成的單一選區制，回到複數選區制，並恢復第三屆立法院的總席次164 席。遭到反對後，他們轉而主張不必增加總席次，但增加區域席次並回到複數選區制。但由於其主要目的為企圖提高現任立委當選機會，主要政黨領導人多予以反對。另有少部分立委主張不能更動第七次修憲所訂下的席次和選舉制度。這部分立委認為，將225 席減半為113 席是政黨對於人民的承諾。如今承諾尚未施行，不應再度修憲。但事實上多數立法委員的內心期待進一步修憲，將席次增加到合理的範圍。除了個人的政治利益以外，也因為從實務經驗上，多數現任立委都知道人數過少的國會是無法運作的。但是這些立委卻迫於輿論壓力而不敢明確表達其見解。
不僅在立法院，修憲在民間也存在著動能。由於陳水扁總統六年多以來的執政經驗，證明了這個憲政制度的失敗，許多社會菁英已經開始反省現行憲法的缺失並思考進一步的修憲。對於社會大眾，即使不了解憲法，但也清楚地目睹了總統行為缺失的可能性、總統與行政院長之間權責的混淆、立法院對行政院的杯葛、政黨之間的非理性對抗等等事實。憲政困局對於人民而言，並不是不能理解或超越經驗的事情。也因此，在民間潛藏著相當大的不滿能量，而可以作為修憲的動力。
當然，目前以選舉為重的台灣政局，對於修憲非常不利。首要的阻礙是，有很多人期待新的英名主馬英九當選總統，以為只要馬總統取代了陳總統，台灣很多問題都可以迎刃而解，所以反對修憲。馬英九本人至今反對修憲的理由則是，要維持憲法的穩定性，並且認為現行憲法是可以運作的。但是馬英九先生沒有對社會明確表達他的憲政主張，因此很難了解馬主席對於現行憲法之弊病的看法，因此也無法判斷他是否捍衛某一特定的憲政主張，目前所知只是他比較抗拒憲法在這個時點作任何改變。
但是，國民黨內部並非一律反對修憲。有部分人士知道修憲的必要性，但是擔憂一旦國民黨同意修憲，啟動了憲改的程序，就會被陳水扁以及民進黨當作選舉造勢的利器，用以打擊國民黨。這是一種非常消極而不智的態度。陳總統所支持的任何修憲主張，都會遭到非理性的反對。他不表態，有助於修憲議題較有機會獲得理性討論。陳水扁在去年九月二十四日民主進步黨所舉辦的憲改研討會中，驟然提出所謂明確規定領土範圍，在去年十月又提出所謂凍結現行憲法，另訂第二共和。陳總統的這些憲改主張，我們認定為是基於個人政治謀略的假動作，實際效果則會導致修憲破局，傷害到台灣長遠的民主發展。就此我們曾經多次對他提出批判。
雖然現任立委修憲的動機確實可能含有個人的政治利益在內，但是從民眾以及從國家利益的角度，應該將這股動能予以正確的引導。事實上，所有的修憲都必須在修憲機關有意願的條件下才能發生，包括上一次的第七次修憲，也是在立法委員和政黨遭受民意壓力的情況下而實現的。既然上次的憲改能夠藉由國會議員和政黨的自利動機而實現，這次我們當然可以再度透過立法委員和部分政黨領導者的自利動機，來推動更大規模的憲政改革。
再度修憲的法理正當性沒有問題。反對再度修憲者會說，上次修憲都尚未實施，為何又要再度修憲。事實上，憲法僅對修憲程序訂下嚴格門檻，卻未規定修憲時間間隔，亦未禁止在新修憲案實施之前不得再次修憲。由此可見在法理上，只要更新的修憲案能夠通過高門檻的代議和直接民主程序，修憲即擁有無疑的正當性。我們不能說國民一定要接受任何過去修憲結果，直到證明實驗失敗才能夠再改，那樣的社會代價太高。更何況，上次修憲並未通過公民複決；如今再度修憲則必須通過公民複決。如果立法院能提出讓一半公民同意的修憲案，則新修憲案的正當性顯然完全不遜於先前僅僅經由任務型國大（亦即是政黨意志的代表）所通過的憲法條文。質言之，公民複決的修憲程序，使得所謂國會自利修憲的問題不再是個問題。國會充其量能夠拖延或篩除不利於現任議員的修憲案，而不能夠逕自通過純粹自利自肥而不獲民意支持的修憲案。因此，再度修憲的正當性不成問題。重點是再度修憲的內容是否能帶來更進一步的改革。
在議會內閣制的架構下，國會總席次必須合理地增加。增加的理由是讓政務官能夠由國會議員兼任，並且讓區域席次與政黨比例代表席次能夠達到一比一，如此才能夠達到提升國會議員素質，強化政黨執政準備，以及調整政黨體制的功能，並且讓各政黨得票率和席次能夠有更高的比例性。我們建議，假設朝野政黨皆認為不必更動目前的選區劃分，在中央選舉委員會已經劃分的七十三個單一選區加上六席原住民代表的基礎上，僅僅調整政黨比例代表的席次，總席次可以增加到至少一百五十八席。至於其他對於總席次數量的建議，我們採取開放的態度，認為應該理性地討論。我們所堅持的乃是聯立式以及政黨比例代表佔總席次二分之一，此二項能夠改造政黨體制與提升國會素質的主張。
面對國會與民間蘊藏的修憲動能，我們認為，如果能夠藉此動能實現第八次修憲，則第七次修憲的進步意義才能夠彰顯。我們主張，維護上次修憲的進步成果，反對回到複數選區的退步修憲，同時更主張在中央政府體制、國會及選舉制度方面更進一步向前修訂，採取議會內閣制以釐清總統與行政院長權責、採取聯立式兩票制以打破藍綠對抗、重建政黨體制。
五、結語：
談到憲政改革，總是眾說紛紜。政治和法律學者可以無限制地繼續爭辯下去；但是政治家與人民卻必須在現實環境的條件下，在有限的時間裡，做出負責任的選擇。台灣的民主，已經走到了一個歷史關卡。我們從無法選擇的，過去所承繼而來的混淆的中央政府體制以及衝突對抗的兩黨體制，已經成為新的世代繼續往前邁進的阻礙。台灣現行的憲政體制，已經證明為失敗的實驗。這個體制將過去曾經發生衝突的兩個社會，繼續放在衝突對抗的宿命裡擺布。每四年一次，台灣還要經歷兩極對抗的零和賽局。不幸的歷史、錯誤的社會分歧，以及缺乏道德責任感的領導者，共同打造了在對外政策上互扯後腿，在對內政策上沒有提供價值差異的惡性兩黨體制。在這個惡性的兩黨體制下，難得逐漸形成的國民共同體意識反而被否認、被破壞；海陸文明交會點的島國，尚未貢獻於人類之提升，自身已面臨公民意識的荒蕪、道德標準的衰頹；亞洲民主奇蹟被嘲弄；排名前二十大的經濟體浮現窘態；人民有的感到痛苦，有的快樂而虛無；新世代們有的繼承了族群悲情而互相仇恨，有的在全球化的大浪潮裡載浮載沉。對政治結構做宏觀調控，來改造中央政府、重建政黨體系，進而改變社會分歧的軸線，調整資源配置與政策優先順序，以使政治體系更能回應人民與時代的需求，這就是我們推動內閣制修憲的使命感之所在。
有幸地，在此時，未來向我們打開了一條細細的門縫。有相當多的知識菁英、意見領袖，都有進步修憲的看法，並主張採取議會內閣制的中央政府以及聯立式的國會選制。這顯示出進步修憲並非沒有共識基礎。在立法院裡，也有足夠數量的立法委員，體認到現行憲法將成為台灣民主發展的阻礙，而有修憲的聲音。未來，向我們打開了一條細細的門縫。但是這門並不會向我們大大地敞開，而且很快就會關閉。在這個時候，我們可以選擇忽略這門縫而幻想著未來還會再打開；可以打打罵罵互相攻擊而錯失這門縫；也可以貪心地試圖從狹小的門縫中塞進一頭大象。又或者，我們可以負責任地掌握這時機，側身撐住這門縫，並伸手取一把能夠打開未來的鑰匙。這是我們的政治領導菁英與公民們所必須做的選擇。
姚立明
